Vprašanja in odgovori o paktu o migracijah in azilu

Pakt o migracijah in azilu je Komisija predstavila septembra 2020. Pakt skupaj z nezakonodajnimi pobudami predstavlja nov začetek na področju upravljanja migracij. Evropski parlament in Svet sta tri leta pozneje dosegla zgodovinski preboj in dosegla politični dogovor o petih ključnih dosjejih. Evropski parlament je do zdaj sprejel skupno 10 novih zakonodajnih besedil. S tem sklopom reform bo vzpostavljena nova pravna podlaga za pravičnejše in učinkovitejše upravljanje migracij. Dosežen je bil dogovor o naslednjem sklopu medsebojno povezanih predpisov:

Dva zakonodajna predloga še nista sprejeta:

^{[1] Politični dogovor je bil sklenjen decembra 2023.}

^{[2] Politični dogovor je bil sklenjen maja 2021.Revidirana direktiva je začela veljati 27. novembra 2021.}

The Pact creates a common European system that sets up a new process for managing migration in normal times, while also catering for crisis situations and instrumentalisation.

S paktom se vzpostavlja skupni evropski sistem, ki določa nov postopek za upravljanje migracij v običajnih razmerah, hkrati pa upošteva krizne razmere in instrumentalizacijo.

Evropski sistem za nadzor zunanjih meja EU, zagotavljanje pravičnosti med državami članicami in zaščito ljudi v stiski

1. Varnejše zunanje meje: Vsi migranti brez urejenega statusa bodo ob prihodu registrirani in opravili bodo temeljite identifikacijske, varnostne in zdravstvene preglede ter preverjanje ranljivosti. Za tiste, ki verjetno ne potrebujejo zaščite, predstavljajo varnostno tveganje ali zavajajo organe, se bo uporabil hitri postopek na meji. Ta postopek omogoča hitro obravnavo njihovih prošenj za azil in, v primeru zavrnitve, hitro vrnitev, ne da bi bil osebi dovoljen vstop na ozemlje Unije. Vse države članice bodo morale imeti zmogljivosti za sprejem določenega števila prosilcev za azil za čas trajanja postopkov v ustreznih pogojih. Uporabljali se bodo strogi pravni zaščitni ukrepi, mladoletniki brez spremstva pa bodo izvzeti iz postopka na meji, razen če bodo predstavljali varnostno grožnjo. Vse države članice bodo morale zagotoviti neodvisno spremljanje spoštovanja temeljnih pravic med preverjanjem in azilnimi postopki na mejah. Vzpostavljeni bodo tudi celoviti krizni protokoli, s čimer bo zagotovljeno, da bo na ravni Unije na voljo stabilen in predvidljiv okvir za obvladovanje kriznih razmer. Ti protokoli vključujejo okrepljeno solidarnostno komponento za zagotovitev izpolnjevanja vseh potreb zadevne države članice ter odstopanja od običajnih rokov zaradi posebnih primerov.
2. Pravična in stroga notranja pravila o azilu in vračanju: Z novimi pravili bodo vzpostavljeni učinkovitejši azilni postopki s krajšimi roki in strožjimi pravili o zlorabah prošenj ali naknadnih prošnjah. Ta strožja pravila so uravnotežena s pomembnimi jamstvi za pravice posameznikov, vključno z brezplačnim pravnim svetovanjem v vseh postopkih, s posebnim poudarkom na ranljivih skupinah. Poleg tega bodo z novimi pravili, ki bodo veljala za celotno EU, vzpostavljeni standardi za pogoje za sprejem ter usklajene opredelitve in pravice upravičencev do mednarodne zaščite.
3. Vzpostavitev ravnovesja med solidarnostjo in odgovornostjo: Unija bo prvič vzpostavila stalni obvezni solidarnostni mehanizem. Nobena država članica pod pritiskom ne bo prepuščena sama sebi. Hkrati bo vsaka država članica prožno prispevala k solidarnostnim prizadevanjem in bo lahko izbrala vrsto solidarnosti, ki jo bo zagotovila. Sistem bo vključeval tudi učinkovita pravila za odkrivanje in preprečevanje sekundarnih gibanj.

Zakonodajni predlogi bodo uradno začeli veljati 20 dni po objavi aktov v Uradnem listu. Države članice bodo morale pakt v celoti izvajati v dveh letih po začetku veljavnosti instrumentov.

Vendar se je pripravljalno delo, ki ga usklajuje Komisija, že začelo. Reforma predvideva pripravo skupnega izvedbenega načrta in nacionalnih izvedbenih načrtov, s čimer naj bi se zagotovilo, da bodo vse države članice napredovale v isti smeri in bodo pripravljene izvajati pakt od prvega dne dalje. V načrtu, ki naj bi ga Komisija predstavila do junija, bodo opredeljeni vrzeli in operativni ukrepi, potrebni za zagotovitev, da bodo vse države članice vzpostavile pravne in operativne zmogljivosti, potrebne za uspešen začetek uporabe nove zakonodaje do leta 2026. Podpora EU bo vključevala tehnično, operativno in finančno podporo, ki jo bodo zagotavljale Komisija in agencije EU.

Pakt določa jasna in skupna pravila za zagotovitev pravičnega in doslednega pristopa k upravljanju migracij. Zagotavlja trden pravni okvir, ki naj bi vsaki državi članici omogočal prožnost pri reševanju specifičnih izzivov, s katerimi se spopada, hkrati pa zagotavljal, da nobena država članica pod pritiskom ne bo prepuščena sama sebi.

Seveda pa bo treba še naprej obravnavati specifične izzive, ki že obstajajo ali se lahko pojavijo v prihodnosti. Komisija bo še naprej delovala na operativnem področju in skupaj z agencijami EU podpirala države članice pri upravljanju migracij s ciljno usmerjenimi ukrepi.

V sodelovanju z državami izvora in tranzita je bil razvit pristop celotne poti. Komisija je začela izvajati štiri akcijske načrte EU, ki se osredotočajo na zahodnobalkansko, osrednjesredozemsko, zahodnosredozemsko in atlantsko ter vzhodnosredozemsko pot, pri čemer je okrepila podporo EU državam članicam s celotnim naborom instrumentov politike in operativnih ukrepov, ki so na voljo EU. Poleg tega bo sodelovanje s partnerskimi državami okrepila z novim pristopom, pri katerem se migracije vključijo v mednarodna partnerstva, da bi bilo mogoče preprečevati nedovoljene odhode, se boriti proti tihotapljenju migrantov, okrepiti sodelovanje na področju ponovnega sprejema in spodbujati zakonite poti.

Uredba o preverjanju določa enotna pravila za EU, s katerimi naj bi se zagotovilo, da se pri osebah, ki nezakonito vstopijo na njeno ozemlje, opravijo identifikacijski, varnostni in zdravstveni pregledi ter pregled ranljivosti ter da se te osebe usmerijo v ustrezen postopek (postopek na meji, redni azilni postopek ali postopek vračanja). Preverjanje se uporablja tudi za posameznike znotraj schengenskega območja, ki so se izognili kontrolam na zunanjih mejah.

Organi držav članic bodo morali izvesti obvezne predhodne zdravstvene preglede in preglede ranljivosti ter identifikacijske in varnostne preglede vseh državljanov tretjih držav, ki nezakonito prečkajo meje EU, če so prijeti na zunanjih mejah ali na ozemlju. To bo treba storiti v omejenem času, in sicer v sedmih dneh v primeru preverjanja na zunanjih mejah in v treh dneh v primeru preverjanja na ozemlju. S tem se bo okrepila varnost na schengenskem območju, saj migranti brez urejenega statusa, pri katerih se izvaja preverjanje, ne bodo ogrožali notranje varnosti. Preverjanje bo pripomoglo tudi k varovanju javnega zdravja in zagotavljanju nujnega ali nepogrešljivega zdravljenja migrantom.

Pripravljalno delo za izvajanje se bo začelo že zdaj, pri čemer bodo države članice vzpostavile potrebno infrastrukturo, nabavile potrebno opremo in prilagodile svoja obstoječa pravila. Ta uredba se bo uporabljala za vse schengenske države, tj. vse države članice EU razen Irske, in tudi za štiri pridružene schengenske države, tj. Norveško, Lihtenštajn, Švico in Islandijo.

Na podlagi nove uredbe o preverjanju bo mogoče hitro določiti, kateri postopek je treba uporabiti za osebo, ki vstopi na ozemlje EU, ne da bi izpolnjevala pogoje za vstop. Hitrejša določitev ustreznega postopka bo pripomogla k upravljanju prošenj oseb, ki potrebujejo mednarodno zaščito, in ranljivih oseb, ki potrebujejo posebno pomoč, tudi če prispe veliko ljudi hkrati. Namen zdravstvenih pregledov je opraviti predhodno oceno zdravstvenega stanja osebe, da se zaščiti javno zdravje in zagotovi nujno ali nepogrešljivo zdravljenje.

Uredba o preverjanju uvaja tudi predhodni pregled ranljivosti, ki ga izvede usposobljeno osebje. Ti pregledi bodo pripomogli k ugotavljanju, ali gre morda za osebo brez državljanstva, žrtev mučenja ali drugega nečloveškega ali ponižujočega ravnanja oziroma ali za osebo, ki ima posebne potrebe. To bo ranljivim osebam omogočilo, da prejmejo ustrezno zaščito v azilnih postopkih ali postopkih vračanja, ki bodo sledili. Nova pravila vsebujejo tudi posebna jamstva za zaščito mladoletnikov.

Vse države članice bodo morale zagotoviti nov neodvisen mehanizem za spremljanje, s katerim se bosta povečali preglednost in odgovornost med preverjanjem in postopkom na meji, hkrati pa spodbujalo spoštovanje temeljnih pravic.

Novi neodvisni mehanizem za spremljanje je ključni element za spodbujanje spoštovanja temeljnih pravic pri preverjanju in postopkih na meji. Države članice morajo ustanoviti in financirati neodvisne nacionalne organe za spremljanje, zadolžene za spremljanje skladnosti s pravom Unije in mednarodnim pravom med preverjanjem, ter zagotoviti, da se utemeljene obtožbe o nespoštovanju temeljnih pravic pri vseh zadevnih dejavnostih v zvezi s preverjanjem učinkovito obravnavajo in da se po potrebi izvedejo preiskave takih obtožb.

Države članice bodo morale vzpostaviti ustrezne zaščitne ukrepe za zagotovitev neodvisnosti mehanizma. Nacionalni varuhi človekovih pravic in nacionalne institucije za človekove pravice, vključno z državnimi preventivnimi mehanizmi, morajo sodelovati pri delovanju mehanizma in so lahko imenovani za neodvisne opazovalce.

Neodvisni mehanizem za spremljanje lahko vključuje tudi ustrezne mednarodne in nevladne organizacije ter javne organe, ki so neodvisni od organov, ki izvajajo preverjanje. Neodvisni mehanizmi za spremljanje bodo pooblaščeni za izdajanje letnih priporočil državam članicam za izboljšanje spoštovanja temeljnih pravic.

Z novo uredbo Eurodac se bo razširila podatkovna zbirka EU za identifikacijo, ki bo podpirala organe pri boju proti nedovoljenim migracijam, sledenju sekundarnemu gibanju in izboljšanju vračanja migrantov brez urejenega statusa.

Države članice bodo morale v sistemu Eurodac registrirati naslednje kategorije oseb:  prosilce za azil; osebe, ki so nezakonito prečkale zunanjo mejo EU; osebe, izkrcane po operaciji iskanja in reševanja, ter osebe, za katere je bilo ugotovljeno, da nezakonito prebivajo na ozemlju države članice; osebe, ki so evidentirane za izvedbo postopka sprejema v skladu z uredbo o preselitvi; osebe, preseljene v okviru nacionalne sheme; in upravičence do začasne zaščite. To bo pripomoglo k lažji identifikaciji posameznikov in organom zagotovilo več informacij, ki bodo omogočile hitrejše azilne postopke in boljše odkrivanje sekundarnih gibanj.

Prstni odtisi oseb, ki so nezakonito vstopile v državo, bodo ostali v sistemu pet let namesto sedanjih 18 mesecev, kar bo omogočilo pridobivanje informacij o posameznikih v sistemu dlje časa. To bo učinkoviteje vplivalo na način uporabe širših pravil o azilu. V praksi bodo s tem omejene možnosti zlorabe in izbiranja najugodnejše azilne ureditve, kar pomeni, da ljudje ne bodo mogli izbirati, v kateri državi članici želijo prejeti zaščito, saj bo njihovo identiteto še vedno mogoče izslediti.  Obdobje hrambe v primeru prosilcev za azil je še vedno 10 let.

Petletno obdobje hrambe velja za posameznike, ki so: prijeti zaradi nezakonitega bivanja na ozemlju države članice; se izkrcali po operacijah iskanja in reševanja; preseljeni na podlagi okvira Unije in nacionalnih shem. Za osebe, ki jim je bila preselitev zavrnjena, in za osebe, katerih postopek sprejema je bil ustavljen, je obdobje hrambe tri leta. V zvezi s prihodnjimi upravičenci do začasne zaščite bodo podatki shranjeni za čas trajanja zaščite (eno leto, ki se nato podaljša).

Beleženje biometričnih podatkov mladoletnikov bo organom omogočilo identifikacijo teh otrok, hkrati pa bo pomagalo izslediti pogrešane otroke, ki so morda bili žrtve trgovine z ljudmi in spolnega izkoriščanja.

Nova uredba vključuje: dodatne zaščitne ukrepe za mladoletnike, ki bodo registrirani v sistemu Eurodac (tj. mladoletniki od šestega leta starosti), s čimer se zagotovi zaščita otrok, ki so morda ločeni od svojih družin.  

Mladoletniku brez spremstva je treba pri odvzemu biometričnih podatkov dodeliti zastopnika ali, kadar zastopnik ni imenovan, osebo, ki je usposobljena za: varovanje koristi mladoletnika in njegove splošne dobrobiti. Če mladoletnika spremlja odrasel družinski član, ga mora spremljati pri odvzemu biometričnih podatkov. Uradniki, ki so odgovorni za odvzem biometričnih podatkov mladoletnikov, bi morali opraviti usposabljanje, da se zagotovita zadostna skrbnost in postopek, prilagojen otrokom.

Če oseba po preverjanju zaprosi za azil, je treba njeno prošnjo obravnavati v okviru postopka na meji. Postopek na meji je vrsta pospešenega azilnega postopka.

Postopek na meji se bo uporabljal le v omejenih primerih, ki so strogo opredeljeni v zakonodaji in v katerih je prosilec državljan države z nizko stopnjo ugodno rešenih prošenj za mednarodno zaščito ali ogroža nacionalno varnost. Za vse druge osebe se bo uporabljal redni azilni postopek.

Postopek na meji se bo uporabljal za omejeno obdobje. Lahko traja le 12 tednov (tri mesece). To obdobje se lahko podaljša na 16 tednov, če je prosilec premeščen v drugo državo članico. S tem je zagotovljeno dovolj časa za ustrezno oceno primerov, ki naj načeloma ne bi bili zapleteni, s čimer bi se zagotovilo, da se postopek vračanja oseb, ki nimajo zakonite pravice do prebivanja, opravi hitreje in na dostojanstven način. Vendar se postopek na meji ne bi smel uporabljati ali bi se moral prenehati uporabljati, kadar organ med obravnavo zahtevka meni, da je primer prezapleten ali da je verjetno utemeljen.

Če se odločitev v teh 12–16 tednih ne sprejme, se prosilci napotijo v obravnavo po rednem azilnem postopku in dovoli se jim vstop na ozemlje države članice.

Če je prošnja v azilnem postopku na meji zavrnjena, se primer državljana tretje države prenese v postopek vračanja na meji. Ta postopek lahko traja največ 12 tednov, da se zagotovi hitra vrnitev oseb, ki nimajo pravice do prebivanja v EU.

Med postopkom na meji se uporabljajo vsi potrebni zaščitni ukrepi in jamstva.

Zagotoviti je treba ustrezne zmogljivosti za sprejem:reforma preprečuje prezasedenost. Uvaja pojem „ustrezne zmogljivosti“, da bi bil postopek na meji obvladljiv z zagotavljanjem predvidljivosti za organe. Vse države članice bodo morale imeti zmogljivosti za sprejem določenega števila prosilcev za azil za čas trajanja postopkov v ustreznih pogojih. Ko je dosežena ustrezna zmogljivost določene države članice, zadevna država članica ni več dolžna v postopek na meji sprejeti dodatnih oseb; namesto tega lahko prosilce usmeri v pospešeni postopek na ozemlju.

Pojem „ustrezne zmogljivosti“ od držav članic zahteva, da vzpostavijo zmogljivosti za sprejem in človeške vire, vključno s kvalificiranim in dobro usposobljenim osebjem, ki mora v katerem koli trenutku preučiti določeno število prošenj in izvršiti odločbe o vrnitvi.

Čeprav bi bilo treba postopek na meji praviloma izvajati na meji ali na tranzitnih območjih, bo državam članicam zagotovljena prožnost, da postopek na meji izvajajo na lokacijah na ozemlju.

Temeljne pravice je treba vedno spoštovati. Kadar države članice izvajajo pravo EU, se uporablja Listina Evropske unije o temeljnih pravicah. Agencija EUAA in Komisija bosta posebno pozornost namenili pogojem v postopku na meji. Komisija lahko po potrebi od agencije EUAA zahteva, da v okviru svojega novega mehanizma spremljanja izvede ad hoc spremljanje. Če pogoji za sprejem mladoletnikov in njihovih družinskih članov niso ustrezni, je treba na podlagi priporočila Komisije postopek na meji za družine z mladoletniki začasno opustiti.

Pridržanje se v postopkih na meji lahko uporabi, vendar ni določbe, ki bi državam članicam omogočala samodejno pridržanje prosilcev za mednarodno zaščito. Pridržanje se lahko uporabi le v skladu z vsemi zaščitnimi ukrepi iz direktive o pogojih za sprejem, kar pomeni, da se lahko uporabi le, če se izkaže za potrebno in sorazmerno na podlagi individualne presoje, in sicer kot skrajni ukrep, kadar manj prisilni ukrepi niso mogoči, in je predmet sodnega nadzora.

V zvezi s tem reforma zahteva, da se pripravijo smernice o alternativah pridržanju, Komisija pa mora spremljati uporabo morebitnega pridržanja v postopku na meji ter hkrati zagotoviti, da prosilec ne pobegne.

Nova zakonodaja predvideva, da bi bilo treba negativne odločbe o azilu izdati skupaj z odločbo o vrnitvi in da bi bilo treba pritožbe obravnavati v enakih rokih.  Zato bo oseba takoj, ko bo v azilnem postopku na meji prejela negativno odločbo, prejela tudi odločbo o vrnitvi, njen primer pa se bo prenesel neposredno v del postopka na meji, ki se nanaša na vračanje. S tem se bo zagotovila neprekinjena povezava med azilnim postopkom in postopkom vračanja. Med organi, vključenimi v postopek, bo zagotovljena kontinuiteta, da se prepreči, da bi oseba pobegnila ali vstopila na drugo ozemlje.

V postopku na meji bo treba vzpostaviti praktične ureditve, da se zagotovi hitro vračanje. To vključuje vzpostavitev učinkovitih svetovalnih struktur za vračanje, po potrebi ukrepe za omejitev gibanja (alternative pridržanju) in praktične ureditve za zagotovitev, da se potne listine lahko pridobijo od zadevne tretje države vrnitve.

Agencija Frontex bo na operativni ravni zagotavljala podporo v vseh fazah postopka vračanja (pred vrnitvijo, med operacijami vračanja in po vrnitvi, vključno s podporo pri reintegraciji). Poleg tega koordinator EU za vračanje v okviru mreže na visoki ravni za vračanje pripravlja načrt ciljnih ukrepov za učinkovitejše vračanje (pri čemer se osredotoča zlasti na sedem prednostnih držav, tj. Irak, Bangladeš, Pakistan, Tunizijo, Nigerijo, Senegal in Gambijo), ki bodo prispevali k učinkovitemu delovanju postopka na meji.

Tudi dobro pripravljeni sistemi morajo imeti okvir za obvladovanje izrednih razmer, kot so krize ali višja sila. Uredba o ravnanju v kriznih razmerah in primeru višje sile zagotavlja stabilen in predvidljiv okvir na ravni Unije za obvladovanje kriznih razmer ali primerov višje sile z okrepljeno solidarnostno komponento za zagotovitev izpolnjevanja vseh potreb zadevnih držav članic ter postopkovnimi odstopanji za države članice.

Zaradi posebnih primerov instrumentalizacije so predvidena tudi odstopanja, ki bodo državam članicam zagotovila zanesljiva in ciljno usmerjena sredstva za zaščito naših zunanjih meja, hkrati pa zagotavljala dostop do azila in spoštovanje temeljnih pravic.

V uredbi so krizne razmere opredeljene kot izredne razmere množičnih prihodov državljanov tretjih držav ali oseb brez državljanstva v državo članico po kopnem, zraku ali morju, vključno s tistimi, ki se izkrcajo po operacijah iskanja in reševanja. Glavno merilo je, da so zaradi razmer azilni sistem, sistem sprejema (vključno s službami za zaščito otrok) ali sistem vračanja države članice nefunkcionalni do te mere, da bi to lahko imelo resne posledice za delovanje skupnega evropskega azilnega sistema kot celote.

Primer instrumentalizacije je opredeljen kot primer, v katerem tretja država ali sovražni nedržavni akter spodbuja ali olajšuje gibanje državljanov tretjih držav in oseb brez državljanstva na zunanje meje ali v državo članico. To počne zaradi destabilizacije Unije ali države članice in s takimi dejanji lahko ogrozi bistvene funkcije države članice, vključno z vzdrževanjem javnega reda in miru ali varovanjem njene nacionalne varnosti.

Primeri višje sile so neobičajne in nepredvidljive okoliščine, na katere država članica ne more vplivati in posledicam katerih se ne bi bilo mogoče izogniti, kot so naravne nesreče in pandemije. To pomeni nepredvidljive razmere, ki državam članicam onemogočajo izpolnjevanje obveznosti iz uredbe o upravljanju azila in migracij ter uredbe o azilnem postopku.

Države članice, ki se soočajo s kriznimi razmerami, instrumentalizacijo ali višjo silo, lahko odstopajo od nekaterih pravil v zvezi z odgovornostjo, določenih v azilnem pravu EU. To med drugim vključuje naslednje: 

• podaljšanje roka za registracijo prošenj za mednarodno zaščito s sedem dni na štiri tedne;
• podaljšanje postopka na meji z 12 tednov na 18 tednov; 
• podaljšanje rokov za določitev odgovorne države članice (samo v kriznih razmerah ter v primeru množičnih prihodov in višje sile);
• odstopanja pri uporabi postopka na meji in razširitev področja uporabe postopka na meji glede na razmere.

Kadar so množični prihodi tako izjemno obsežni in intenzivni, da bi azilni sistem EU lahko postal nefunkcionalen, ker bi lahko prišlo do resnih pomanjkljivosti pri obravnavi prosilcev, uredba predvideva možnost, da se prizadeta država članica oprosti obveznosti ponovnega sprejema prosilcev.

Uredba o ravnanju v kriznih razmerah določa zanesljiv mehanizem za zagotavljanje spoštovanja temeljnih pravic.

Uredbo je treba izvajati popolnoma v skladu z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah, pri čemer je treba zagotoviti varstvo temeljnih pravic državljanov tretjih držav in oseb brez državljanstva. To vključuje zagotavljanje spoštovanja pravice do azila in sprejetje potrebnih zaščitnih ukrepov, ki so predvideni tudi v azilni zakonodaji.

Krizni mehanizem se uporablja le v izjemnih okoliščinah in toliko časa, kolikor je nujno potrebno za reševanje kriznih razmer oziroma primerov instrumentalizacije ali višje sile. Ker je to pomembno zagotoviti, Komisija in Svet razmere stalno spremljata, pri čemer spoštujeta načeli nujnosti in sorazmernosti. Če Komisija meni, da je to potrebno, lahko od agencije EUAA zahteva tudi, da začne spremljati azilni in sprejemni sistem zadevne države članice.

Države članice morajo vedno spoštovati temeljne pravice. Pri odstopanju od določb o registraciji prošenj za mednarodno zaščito (v kriznih razmerah, vključno s primeri instrumentalizacije ali višje sile) bi bilo treba dati prednost prošnjam mladoletnikov in družinskih članov ter oseb s posebnimi potrebami glede postopka oziroma sprejema. Prošnje, ki bodo verjetno utemeljene, se lahko obravnavajo prednostno.

Država članica lahko v skladu z uredbo o ravnanju v kriznih razmerah razširi področje uporabe postopka na meji na osebe, za katere je značilna 50-odstotna ali nižja stopnja ugodno rešenih prošenj na ravni EU, ali prag obveznega postopka na meji zniža na 5 % (namesto da bi ga uporabila za vse prosilce, za katere je značilna manj kot 20-odstotna stopnja ugodno rešenih prošenj).

V primeru instrumentalizacije lahko država članica področje uporabe postopka na meji razširi na vse prosilce. Vendar bo treba v takih primerih pozornost še vedno nameniti mladoletnikom, mlajšim od 12 let, in njihovim družinskim članom. Zato mora zadevna država članica*:

• iz postopka na meji izključi mladoletnike, mlajše od 12 let, in njihove družinske člane ter osebe s posebnimi potrebami glede postopka oziroma sprejema ali
• preneha uporabljati postopek na meji, če se na podlagi individualne ocene ugotovi, da bodo prošnje mladoletnikov, mlajših od 12 let, njihovih družinskih članov in oseb s posebnimi potrebami glede postopka oziroma sprejema verjetno utemeljene.

Pridržanje bi bilo treba uporabiti le v skrajni sili, za najkrajši možni čas in nikoli v zaporu ali drugem objektu, ki se uporablja za namene kazenskega pregona. Storiti je treba vse, kar je mogoče, da se za mladoletnike in družinske člane poiščejo ustrezne alternative. Mladoletniki prav tako ne bi smeli biti ločeni od staršev ali skrbnikov.

Uredba o azilnem postopku uvaja jasna in stroga pravila o obveznostih prosilcev med azilnim postopkom: informacije, ki jih je treba zagotoviti za registracijo prošnje (vključno z biometričnimi podatki za registracijo v sistemu Eurodac); obveznost vložitve prošnje v 21 dneh od registracije; obveznost udeležbe na razgovorih; prosilci morajo ostati v državi članici, v kateri naj bi bili v skladu z uredbo o upravljanju azila in migracij; sodelovanje z organi v vseh fazah postopka.

Neizpolnjevanje teh obveznosti ima resne posledice, zlasti dejstvo, da bodo organi v nekaterih primerih prošnjo obravnavali kot implicitno umaknjeno.

Obseg tega, kar je treba šteti kot naknadno prošnjo, je bil razširjen: v skladu z uredbo o azilnem postopku se prošnja, vložena v kateri koli državi članici (in ne samo v isti državi članici, kot to velja zdaj), ko odločba o predhodni prošnji postane dokončna, šteje za naknadno prošnjo. Če taka prošnja ne vsebuje novih elementov, jo je treba zavreči kot nedopustno; če obstajajo novi elementi, bi jo bilo treba obravnavati po pospešenem postopku (ali kot druga možnost v okviru postopka na meji). Nazadnje, obstajajo izjeme od pravice ostati v državi v upravni fazi postopka in v primeru pritožbe v zvezi z naknadno prošnjo.

Reforma uvaja nove zaščitne ukrepe za prosilce za azil in ranljive osebe, zlasti mladoletnike in družine z otroki. Uvaja tudi brezplačno pravno svetovanje za vse prosilce v vseh azilnih postopkih, vključno s postopkom določanja odgovornosti, in krepi pravice do obveščenosti.

To zlasti vključuje naslednje:

• v vseh novih zakonodajnih aktih nove in okrepljene pravice prosilcev do obveščenosti , da bodo razumeli svoje pravice, obveznosti in posledice neizpolnjevanja obveznosti;
• pravico do obveščenosti je dopolnjuje nova pravica do brezplačnega pravnega svetovanja za vse prosilce za azil v upravni fazi postopka. To velja za vse postopke, vključno s postopkom na meji in postopkom za določitev odgovornosti države članice za prošnjo za azil. V pritožbeni fazi bodo imeli vsi prosilci še naprej pravico do pomoči in zastopanja s strani odvetnika;
• zgodnejše prepoznavanje ranljivosti in posebnih potreb glede postopka;
• nova jamstva za mladoletnike: obveznost večdisciplinarnega pristopa (vključno s psihologi, pediatri, socialnimi delavci itd.) za določitev starosti, da se čim bolj zmanjša uporaba zdravniških pregledov, pri katerih gre za poseg v zasebnost, in se ti lahko uporabijo le, če prva večdisciplinarna ocena ne prinese jasnih rezultatov; nove obveznosti v vseh instrumentih pakta, da se zagotovi, da se za otroke brez spremstva hitro imenuje zastopnik, ki skrbi za interes otroka in njegovo dobrobit (začasni zastopnik se imenuje takoj, tudi če mladoletnik ne zaprosi za azil, stalni zastopnik pa v 15 dneh od začetka postopka, pri čemer je razmerje en zastopnik za 30 mladoletnikov brez spremstva); nove določbe za preprečevanje izginotja otrok (prstni odtisi od šestega leta starosti). Dostop do izobraževanja je treba zagotoviti čim prej in najpozneje v dveh mesecih po vložitvi prošnje;
• več možnosti za ponovno združitev prosilcev z njihovo družino v drugi državi članici: merila odgovornosti, povezana z družino, so okrepljena, primerom, ki zadevajo družinske člane, je treba dati prednost, poleg tega pa veljajo nove obveznosti v zvezi z iskanjem družine. Da bi bile te določbe učinkovite, mora prosilec predložiti vse razpoložljive informacije v državi članici prvega vstopa;
• boljši zaščitni ukrepi v zvezi s spoštovanjem temeljnih pravic, saj morajo države članice vzpostaviti neodvisen mehanizem za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic med prvim preverjanjem in azilnim postopkom na meji.

Pakt dodatno povečuje možnosti za integracijo prosilcev za mednarodno zaščito in njihovih družin, vključno z dostopom do trga dela. Na primer, okrepljena je otrokova pravica do izobraževanja, s poudarkom na kontinuiteti, kakovosti in integraciji ter hitrejšem dostopu do izobraževanja. V tem smislu je treba čim prej in najpozneje v dveh mesecih po vložitvi prošnje zagotoviti dostop do izobraževanja.

• Za mladoletnike je okrepljen dostop do zdravstvenega varstva, s kombinacijo ukrepov pa bo zagotovljeno, da bodo mladoletniki brez spremstva prejeli potrebno pomoč. Prosilci za mednarodno zaščito imajo pravico do dela v državi članici, v kateri zaprosijo za mednarodno zaščito (šest mesecev od registracije prošnje za azil v primerjavi z devetimi meseci, kot velja zdaj).

Namen direktive o pogojih za sprejem je zagotoviti standardne življenjske pogoje v vseh državah članicah. Direktiva usklajuje obstoječa pravila in prakse držav članic, ki bodo morale upoštevati kazalnike in smernice agencije EUAA o sprejemu. 

Države članice so odgovorne za zagotavljanje zadostnih zmogljivosti za sprejem in ustreznega življenjskega standarda, s katerim se varujeta fizično in duševno zdravje ter spoštuje Listina Evropske unije o temeljnih pravicah.

Jamstva in zaščitni ukrepi v zvezi s pridržanjem so okrepljeni. Na primer, pridržanje se ne sme izvršiti, če bi resno ogrozilo fizično in duševno zdravje prosilca.

V smislu uredbe o pogojih za azil begunec pomeni državljana tretje države, ki se zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem zaradi rasne, verske, nacionalne pripadnosti, političnega prepričanja ali pripadnosti določeni družbeni skupini nahaja izven države, katere državljan je, in ne more ali zaradi tega strahu noče izkoristiti zaščite te države. Ta opredelitev se uporablja tudi za osebo brez državljanstva, ki se nahaja izven države prejšnjega običajnega prebivališča zaradi enakih razlogov in se ne more ali se zaradi tega strahu noče vrniti vanjo.

Oseba, upravičena do „subsidiarne zaščite“ pomeni državljana tretje države ali osebo brez državljanstva, ki ne izpolnjuje pogojev za begunca, a se je v zvezi z njo izkazalo, da obstajajo utemeljeni razlogi za prepričanje, da bi se zadevna oseba, če bi se vrnila v izvorno državo, ali v primeru osebe brez državljanstva, v državo prejšnjega običajnega prebivališča, soočila z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo, in ne more ali zaradi takega tveganja noče izkoristiti zaščite te države.

Uredba o pogojih za azil bo imela v primerjavi s sedanjo direktivo naslednjo glavno dodano vrednost:

1. spodbujala bo večjo konvergenco azilnih praks in odločitev v državah članicah, saj bodo države članice morale:

• oceniti, ali obstaja možnost notranje zaščite (varno območje v izvorni državi), in se v takem primeru odločiti, da ne priznajo statusa begunca;
• odvzeti status mednarodne zaščite in kadar* so bila storjena določena kazniva dejanja ali oseba kako drugače predstavlja varnostno grožnjo;
• v zvezi s tem upoštevati posodobljene smernice agencije EUAA o zadevni državi. Poleg tega bi bilo treba v celotnem postopku odločanja upoštevati informativno gradivo in smernice agencije EUAA.

2. Cilj nove uredbe je tudi pojasniti pravice in obveznosti upravičencev:

• upravičencu je treba zagotoviti usklajene informacije in določiti jasno obveznost držav članic, da izdajo dovoljenje za prebivanje v poenoteni obliki najpozneje v 90 dneh;
• za namene integracije se dostop do določene socialne pomoči, ki je podrobno določen v nacionalnem pravu, lahko pogojuje z uspešno udeležbo upravičenca do mednarodne zaščite v ukrepih integracije;
• tako kot v drugih delih pakta so pravice mladoletnikov brez spremstva okrepljene v smislu zagotavljanja informacij na otroku prilagojen način in v zvezi z zahtevami glede skrbnikov;
• glede obstoja vzporednih nacionalnih statusov sta se sozakonodajalca dogovorila, da se uredba ne uporablja za nacionalne humanitarne statuse, ki jih države članice priznajo državljanom tretjih držav in osebam brez državljanstva, ki ne spadajo na področje uporabe te uredbe. 

3. Cilj uredbe je tudi odvračanje od nedovoljenih sekundarnih gibanj upravičencev, tako da se ponastavi izračun upravičenega obdobja zakonitega prebivanja, ki se zahteva v primeru nedovoljenih gibanj ali prekoračitev obdobja dovoljenega bivanja.

Če država ni subjekt preganjanja, morajo države članice v skladu z uredbo o pogojih za azil (člen 8) oceniti, kje obstaja druga možnost notranje zaščite za osebo, ki bi sicer izpolnjevala pogoje za mednarodno zaščito. To pomeni, da je treba preveriti, ali je v izvorni državi območje, na katerem bi se lahko razumno pričakovalo, da se bo prosilec naselil. Pri taki oceni je treba upoštevati stroge pogoje in splošne okoliščine na zadevnem območju države, zlasti na podlagi posodobljenih smernic agencije EUAA, osebne okoliščine prosilca in zmožnost prosilca, da poskrbi za svoje osnovne potrebe. Nekatere države članice že izvajajo tako oceno, kar je bila možnost, ki jo omogoča direktiva o pogojih za azil.

Kako bodo zagotovljeni hitri in učinkoviti postopki?

Hitri in učinkoviti postopki bodo zagotovljeni s konkretnimi roki, določenimi v zakonodaji. Države članice jih bodo morale upoštevati pri obravnavi prošenj. Postopek na meji se bo na primer uporabljal za omejeno obdobje. Lahko traja le 12 tednov (tri mesece). To obdobje se lahko podaljša na 16 tednov, če je prosilec premeščen v drugo državo članico. S tem je zagotovljeno dovolj časa za ustrezno oceno primerov, ki naj načeloma ne bi bili zapleteni, kar bi zagotovilo, da se postopek vračanja oseb, ki nimajo zakonite pravice do prebivanja, opravi hitreje in na dostojanstven način.

• Časovni okviri

Uredba o azilnem postopku pojasnjuje in poenostavlja dostop do postopka z določitvijo jasnih rokov za vsak korak. Ti koraki vključujejo naslednje: prosilec izrazi željo po mednarodni zaščiti (začetek postopka), organi evidentirajo prošnjo (registracija), prosilec vloži prošnjo (vložitev). Uredba tako pojasnjuje, kaj pomeni vsak od treh korakov, katere obveznosti imajo prosilec in organi ter kakšni so roki za vsak korak.

Direktiva o azilnem postopku na primer trenutno ne določa roka za vložitev prošnje. Vendar je treba prošnjo vložiti čim prej. Zaradi neobstoja določenega roka je prišlo do številnih zamud, saj se obravnavanje prošnje za azil ne more začeti, če ta ni bila vložena. Uredba o azilnem postopku določa rok 21 dni od registracije za redni postopek.

Poleg tega naj bi v skladu s trenutno veljavnimi predpisi redni postopek trajal šest mesecev. Direktiva o azilnem postopku državam članicam omogoča, da v določenih okoliščinah trajanje rednega postopka obravnave podaljšajo za dodatnih devet mesecev. V skladu z uredbo o azilnem postopku, ko bo ta začela veljati, bo možno podaljšanje le za nadaljnjih šest mesecev. Tako bo redni postopek, ki zdaj traja 6 + 9 mesecev, trajal 6 + 6 mesecev.

• Pospešeni postopek in postopek nedopustnosti

Pospešeni postopek je zdaj neobvezen. Poleg postopka na meji bo pospešeni postopek na podlagi uredbe o azilnem postopku postal obvezen po vsej Uniji. Uredba o azilnem postopku določa tudi jasen trimesečni rok za zaključek pospešenega postopka, medtem ko direktiva o azilnem postopku ne predvideva nobenega roka. Podobno direktiva o azilnem postopku ne določa rokov za preverjanje nedopustnosti, medtem ko so v uredbi o azilnem postopku določeni jasni roki (od 10 dni do dveh mesecev, odvisno od primera). 

• Obravnavanje zlorab ali naknadnih prošenj

Danes se soočamo s številnimi primeri, v katerih osebe zlorabljajo sistem; na primer vložitev prošenj v zadnjem trenutku zaradi zadržanja izvršitve odločbe o vrnitvi ali večkratna vložitev (naknadne prošnje) brez predložitve novih elementov za utemeljitev zahtevka. Za te zlorabe in naknadne prošnje se bodo po novem praviloma uporabljali pospešeni postopki na meji ali na ozemlju, odvisno od primera. Poleg tega, če oseba pobegne in vloži prošnjo v drugi državi članici, mora ta država članica kriti le osnovne potrebe prosilca in prošnjo obravnavati kot naknadno prošnjo (če ni možnosti, da se osebo pošlje nazaj v prvo državo članico).

Poleg tega je treba prošnjo zavrniti kot implicitno umaknjeno, ko se uporabi kateri koli od razlogov, predvidenih v zadevnem členu (tj. oseba zavrne odvzem prstnih odtisov ali drugih biometričnih podatkov). Če se pojavi razlog za implicitni umik, morajo organi prekiniti/zadržati obravnavo prošnje za najmanj devet mesecev pred sprejetjem odločitve. Če oseba v tem obdobju zahteva ponovno odprtje zadeve, morajo organi tej zahtevi ugoditi. Poleg tega je zavrnitev odvzema biometričnih podatkov zdaj razlog za uporabo pospešenega postopka in ne razlog za zavrnitev prošnje kot implicitno umaknjene. 

V večini primerov zlorab in naknadnih prošenj pritožba tudi ne bo imela samodejnega odložilnega učinka, kar pomeni, da lahko organi izvršijo odločbo o vrnitvi, če je bila prošnja zavrnjena in sodišče osebi ni dovolilo ostati v državi.

Unija bo prvič vzpostavila stalni solidarnostni mehanizem. Nobena država članica pod pritiskom ne bo prepuščena sama sebi. Hkrati bo vsaka država članica prožno prispevala k solidarnostnim prizadevanjem in bo lahko izbrala vrsto solidarnosti, ki jo bo zagotovila. Sistem bo vključeval tudi učinkovita pravila za odkrivanje in preprečevanje sekundarnih gibanj.

Da bi se Komisija lahko odločila, kdo ima koristi od solidarnosti, oceni, katere države članice so pod migracijskim pritiskom ali se soočajo z resnimi migracijskimi razmerami.

Migracijski pritisk je opredeljen predvsem z velikim številom prihodov (ali tveganjem velikega števila prihodov) ali prošenj, zaradi katerih bodo v dobro pripravljenem sistemu nastale nesorazmerne obveznosti (tj. ker bo zadevna država članica morala obravnavati veliko število prošenj).

Pri resnih migracijskih razmerah se upošteva kumulativni učinek sedanjih in prejšnjih letnih prihodov državljanov tretjih držav in oseb brez državljanstva. Odločilni dejavnik v resnih migracijskih razmerah ni število prihodov (ni nujno, da so množični), temveč njihov kumulativni učinek, tako da lahko država članica, ki je dobro pripravljena, zaradi te kumulacije sčasoma doseže meje svojih zmogljivosti. To bi se lahko zgodilo na primer v državah članicah, ki se skozi čas spopadajo s sekundarnimi gibanji.

Komisija vsako leto do 15. oktobra sprejme:  letno poročilo o oceni migracijskih razmer; izvedbeni sklep, s katerim določi, ali je določena država članica pod migracijskim pritiskom ali ji grozi migracijski pritisk v prihodnjem letu ali se spopada z resnimi migracijskimi razmerami, ter predlog izvedbenega akta Sveta s številom premestitev in finančnimi solidarnostnimi prispevki, ki so potrebni za prihodnje leto. Komisija mora pri pripravi letnega poročila upoštevati celo vrsto kvalitativnih in kvantitativnih kazalnikov. Med temi so: število oseb, izkrcanih po operacijah iskanja in reševanja; število prošenj za mednarodno zaščito; število oseb, za katere se uporablja postopek na meji; število upravičencev do začasne zaščite. Kvalitativni kazalniki vključujejo instrumentalizacijo, obseg in trende nedovoljenega gibanja.

V smislu podpore, ki je na voljo v vsakem primeru:

1) lahko države članice, ki so pod migracijskim pritiskom, prejmejo podporo v obliki premestitev, finančnih prispevkov ali alternativnih solidarnostnih ukrepov (tj. osebje in pomoč v naravi). Prizna se jim lahko tudi popolno ali delno izvzetje od zavez solidarnosti;

2) lahko države članice, ki se spopadajo z resnimi migracijskimi razmerami, izkoristijo le delno ali popolno zmanjšanje solidarnostnih prispevkov v okviru zaveze.

Države članice, ki se spopadajo z resnimi migracijskimi razmerami, lahko zahtevajo delno ali popolno zmanjšanje svojih solidarnostnih prispevkov. Postopek je podoben postopku, ki velja za države članice pod migracijskim pritiskom.

1. Če je Komisija državo članico predhodno opredelila kot državo članico, ki se spopada z resnimi migracijskimi razmerami, mora ta država članica Komisiji predložiti zahtevek, ki vključuje ustrezne informacije.
2. Če država članica ni bila predhodno opredeljena, mora predložiti podrobnejše informacije (ker mora utemeljiti, zakaj se spopada z resnimi migracijskimi razmerami). Komisija informacije oceni in odloči, ali se država članica spopada z resnimi migracijskimi razmerami.
3. Nazadnje je Svet tisti, ki državi članici prizna popolno ali delno zmanjšanje na podlagi sklepa Komisije, v katerem je ugotovljeno, da se določena država članica spopada z resnimi migracijskimi razmerami.

Uredba o ravnanju v kriznih razmerah in primeru višje sile zagotavlja večjo solidarnost v primerjavi z okvirom iz uredbe o upravljanju azila in migracij za „migracijski pritisk“ ali „resne migracijske razmere“:

• Prvič, solidarnostni odziv je namenjen državi članici, ki se spopada s krizo: v skladu z uredbo o upravljanju azila in migracij je solidarnost del letnega cikla, ki vključuje vzpostavitev solidarnostnega fonda, ki ga lahko uporabi več držav članic, za katere je Komisija ugotovila, da so pod pritiskom ali bi lahko bile pod pritiskom med letom. To pomeni, da si morajo solidarnostni fond deliti vse države članice, ki v skladu s sklepom Sveta o ustanovitvi tega fonda izrazijo namero, da ga bodo uporabile. V kriznih razmerah se za vsako državo članico vzpostavijo posebni solidarnostni fondi na podlagi prošnje zadevne države članice in ocene njenih posebnih potreb.
• Drugič, uporabljal se bo hitrejši postopek. V skladu z uredbo o upravljanju azila in migracij bi bilo treba do konca predhodnega leta sprejeti izvedbeni akt o vzpostavitvi solidarnostnega fonda. To pomeni, da med oceno Komisije, ki določa, katere države članice so pod pritiskom in kakšne so potrebe za naslednje leto (vsako leto 15. oktobra), in sprejetjem izvedbenega akta o vzpostavitvi solidarnostnega fonda mine 1,5–2 meseca. V kriznih razmerah bi bilo treba izvedbeni akt o vzpostavitvi posebnega solidarnostnega fonda v korist države članice sprejeti v treh tednih od takrat, ko je bilo ugotovljeno, da so v zadevnih državah članicah krizne razmere.
• Tretjič, izpolniti je treba vse potrebe države članice po premestitvah. V ta namen uredba o ravnanju v kriznih razmerah in primeru višje sile določa vrsto ukrepov:
  • državi članici, ki se spopada s kriznimi razmerami, daje prednost pri dostopu do letnega solidarnostnega fonda (v okviru letnega cikla iz uredbe o upravljanju azila in migracij), če so še vedno na voljo zaveze za premestitev.
  • Če zaveze za premestitev niso na voljo ali če posebni solidarnostni fond, vzpostavljen za državo članico v kriznih razmerah, ne vsebuje zadostnih zavez za premestitev, da bi bilo mogoče zadostiti vsem potrebam po premestitvah, se bodo začele t. i. poravnave obveznosti (ki že obstajajo v uredbi o upravljanju azila in migracij). To pomeni, da bo prispevajoča država članica prevzela odgovornost za prošnje, za katere je bila kot odgovorna določena država članica, ki se spopada s kriznimi razmerami.
  • Prispevajoče države članice s primeri za poravnavo bodo morale po potrebi prevzeti odgovornost za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito, ki presega njihov pravični delež (v nasprotju z uredbo o upravljanju azila in migracij, kjer prispevajoče države članice nikoli ne smejo prispevati več od svojega pravičnega deleža). V tem primeru bodo te države članice lahko zmanjšale dodatni del prihodnjih solidarnostnih prispevkov.  
  • Zato morajo v nasprotju z uredbo o upravljanju azila in migracij v kriznih razmerah vse potrebe po premestitvah kriti prispevajoče države članice s poravnavo obveznosti, če te niso izpolnjene s premestitvami.
• Vendar se nekatera pomembna načela iz uredbe o upravljanju azila in migracij uporabljajo tudi v kriznih razmerah:
  •  solidarnostni ukrepi, ki se lahko vključijo v fond, so enaki kot v uredbi o upravljanju azila in migracij: lahko so v obliki premestitev, finančnih prispevkov, alternativnih solidarnostnih ukrepov ali kombinacije navedenega (enako kot v uredbi o upravljanju azila in migracij).
  • Države članice lahko po lastni presoji izbirajo med solidarnostnimi ukrepi, tako da premestitev v nobenem primeru ne more biti obvezna.

Komisija bo vsako leto predlagala solidarnostni fond, s katerim bo določila potrebe za zadevno leto v absolutnem smislu: skupno število premestitev in skupni znesek finančnih prispevkov.

Uredba določa minimalne pragove za premestitve in finančne prispevke, ki jih mora Komisija upoštevati pri izračunu potreb za zadevno leto in v svojem letnem predlogu izvedbenega akta Sveta. Ti minimalni pragovi so 30 000 premestitev in finančni prispevki v višini 600 milijonov EUR na ravni Unije na leto. Vendar lahko Komisija predlaga višje številke. Pri izračunu potreb mora Komisija upoštevati predvidene prihode za naslednje leto, tudi na podlagi potreb predhodnega leta. Pri izračunu bi bilo treba upoštevati tudi, da državam članicam, ki bodo uporabile fond, ni treba izpolniti zavez glede solidarnostnih prispevkov.

Če Komisija na podlagi vseh teh dejavnikov predlaga število premestitev in znesek finančnih prispevkov, ki sta višja od minimalnih pragov iz uredbe, mora upoštevati razmerje med premestitvami in finančnimi prispevki, ki ga določa uredba, da se zagotovi enaka vrednost vseh solidarnostnih ukrepov. To razmerje je 1 premestitev/20 000 EUR.

Komisija lahko število in znesek, ki sta nižja od tega praga, predlaga samo v izjemnih okoliščinah. Predlog Komisije bo vseboval tudi navedbo, kakšen bi bil „pravičen delež“ solidarnostnih ukrepov vsake prispevajoče države članice glede na BDP in prebivalstvo posamezne države.

Ta predlog se uporablja kot podlaga, na kateri lahko države članice dajo zaveze glede svojih konkretnih prispevkov. Ti prispevki so lahko v obliki premestitev, finančnih prispevkov ali pomoči v naravi. Vse države članice morajo prispevati na podlagi svojega pravičnega deleža, vendar lahko po lastni presoji izberejo eno od teh treh vrst solidarnostnih ukrepov ali kombinacijo teh ukrepov. Če se država članica odloči za pomoč v naravi, bo ta pomoč denarno ovrednotena, da bi bilo mogoče potrditi skladnost z obveznim pravičnim deležem.

Uredba o upravljanju azila in migracij predvideva tudi možnost, da se del solidarnostnega fonda nameni državam članicam z zunanjimi morskimi mejami, ki so pod pritiskom zaradi velikega števila prihodov zaradi izkrcanj po operacijah iskanja in reševanja. Vse te elemente bo treba upoštevati v predlogu Komisije za izvedbeni akt Sveta.

Svet ob sprejetju predloga Komisije nazadnje določi skupno število premestitev in skupni znesek finančnih prispevkov za zadevno leto, vključno z morebitno dodelitvijo solidarnostnega fonda državam članicam, ki so pod pritiskom zaradi obsežnih prihodov v primerih iskanja in reševanja.

Skupno število premestitev in skupni znesek finančnih prispevkov se uporabita kot referenčni vrednosti za izračun prispevka vsake države članice v skladu s pravičnim deležem. Ker lahko po lastni presoji izbirajo med različnimi vrstami solidarnosti, se ne pričakuje, da bodo v danem letu dosegle obe številki (tj. ne bo 30 000 premestitev in 600 milijonov EUR finančnih prispevkov). Vendar ima skupno število premestitev, določeno v uredbi in izvedbenem aktu Sveta o vzpostavitvi solidarnostnega fonda, pomembne pravne posledice, saj mora Unija izpolniti določeno minimalno „solidarnost glede ljudi“, tj. vsako leto s premestitvijo ali v okviru poravnave obveznosti. Ta minimum je 60 % skupnega števila premestitev, navedenega v sklepu Sveta o vzpostavitvi letnega solidarnostnega fonda, ali 30 000 premestitev, odvisno od tega, katero število je večje.

Komisija bo upoštevala izkušnje, pridobljene v okviru prostovoljnega solidarnostnega mehanizma, v okviru katerega so bile premestitve iz držav prvega vstopa v druge države članice prostovoljne.

Države članice lahko druge države članice, ki so pod migracijskim pritiskom, med drugim podprejo s finančnimi prispevki, ki se bodo izvajali prek proračuna Unije. To pomeni, da bodo prispevajoče države članice vplačale finančne prispevke v proračun EU v obliki zunanjih namenskih prejemkov v okviru Sklada za azil, migracije in vključevanje ter Instrumenta za finančno podporo za upravljanje meja in vizumsko politiko. Komisija bo ta dodatna finančna sredstva nato usmerila v države članice prejemnice s spremembo njihovih programov.

Države članice prejemnice lahko finančne prispevke uporabijo za ustrezne ukrepe na svojem ozemlju v skladu s področjem uporabe uredbe o upravljanju azila in migracij ter uredbe o Skladu za azil, migracije in vključevanje ali Instrumentu za finančno podporo za upravljanje meja in vizumsko politiko. V primeru Sklada za azil, migracije in vključevanje se lahko s finančnimi prispevki podprejo tudi ukrepi v tretjih državah, in sicer v okviru posebnih zaščitnih ukrepov in samo v okviru področja uporabe omenjenega sklada. To pomeni, da dejavnosti, povezanih z mejo, v tretji državi ni mogoče financirati v okviru finančne solidarnosti. Pri ukrepih v tretjih državah je treba v celoti spoštovati temeljne pravice, ukrepi pa lahko pomagajo okrepiti sistem zaščite teh tretjih držav. Država članica prejemnica se lahko odloči, da bo na primer financirala krepitev zmogljivosti tretjih držav za izboljšanje azilnih in sprejemnih sistemov za osebe, ki potrebujejo zaščito, vključno z otroki. Država članica prejemnica lahko financira tudi dejavnosti, povezane s spodbujanjem partnerstev za mobilnost ali programi prostovoljnega vračanja in reintegracije iz tretje države.

Če je država članica pod migracijskim pritiskom, je pomemben ukrep za zmanjšanje tega pritiska zmanjšanje števila prošenj za azil, ki jih mora zadevna država članica obravnavati (tj. država članica pod pritiskom se razbremeni odgovornost za določeno število prosilcev za azil). Uredba o upravljanju azila in migracij predvideva dve možnosti za zmanjšanje odgovornosti države članice pod migracijskim pritiskom za določeno število prosilcev za azil:

1. premestitev prosilcev za mednarodno zaščito v druge države članice: v tem primeru se prosilec, za katerega je odgovorna država članica pod migracijskim pritiskom, premesti v drugo državo članico, ki nato postane odgovorna za obravnavanje njegove prošnje za azil;
2. zmanjšanje števila prosilcev, ki bi jih bilo treba vrniti v državo članico pod migracijskim pritiskom, z uporabo poravnave obveznosti: ta ukrep zajema tiste prosilce, katerih prošnje za azil bi morala obravnavati država članica pod migracijskim pritiskom, vendar so se brez dovoljenja* preselili v drugo državo članico. V skladu s pravili o odgovornosti bi bilo treba te prosilce vrniti v državo članico pod migracijskim pritiskom. Vendar država članica, v kateri je prosilec fizično prisoten, prevzame odgovornost za obravnavanje prošnje za azil, namesto da prosilca preda nazaj v državo članico pod migracijskim pritiskom. Na primer: država A prejme prošnjo za premestitev 20 oseb iz države B, vendar lahko namesto tega prevzame odgovornost za 20 oseb, ki so že v državi A, za katere pa je običajno odgovorna država B in ki bi jih država A običajno lahko vrnila v državo B. To se bo štelo za obliko solidarnosti.

Ker je cilj obeh ukrepov zmanjšati število prosilcev, katerih prošnje za azil bi morale biti v pristojnosti države članice pod migracijskim pritiskom, se ukrepa – premestitev in poravnava obveznosti – imenujeta „solidarnost glede ljudi“.

Čeprav premestitev ni obvezna, lahko „poravnave obveznosti“ v nekaterih primerih postanejo obvezne, tudi če zaveze za premestitev ne zadostujejo za kritje minimalnih potreb po premestitvi (30 000 ali 60 % potreb po premestitvah, ki jih je Svet opredelil v sklepu o vzpostavitvi letnega solidarnostnega fonda, odvisno od tega, katero število je večje). Tako bodo imele države članice, ki so pod pritiskom, jamstvo, da bodo deležne „solidarnosti glede ljudi“, tj. da se jim bo zmanjšala odgovornost za določeno število prosilcev za azil. Ker pa se poravnave obveznosti lahko uporabljajo le za prosilce, ki so že na ozemlju države članice, ki uporablja poravnavo, se od te države članice ne more zahtevati, da izvede poravnave, če država članica na svojem ozemlju nima prosilcev za poravnavo.  Poleg tega nobena država članica ni dolžna izvesti poravnavo za prosilce, ki presegajo pravični delež. Premestitev in poravnavo obveznosti bo nadzoroval koordinator za solidarnost pri Komisiji.

Reforma vključuje vrsto zaščitnih ukrepov ter sistem zavor in ravnovesij, ki ustvarjajo spodbude za skladnost in bi morale olajšati izvajanje solidarnostnega mehanizma.

Na primer:

• do solidarnosti ali zmanjšanja solidarnostnih obveznosti so lahko upravičene le države članice z dobro pripravljenimi sistemi. Dobro pripravljen sistem je glavna zahteva v okviru opredelitve „migracijskega pritiska“ (ki je predpogoj za pridobitev solidarnosti) in „resnih migracijskih razmer“ (ki državi članici omogočajo zmanjšanje solidarnostnih prispevkov).
• Če država članica ne sprejme zavez ali ne izpolni svojih solidarnostnih obveznosti, lahko država članica prejemnica uvede obvezne poravnave, Komisija pa lahko (po potrebi) izterja finančne prispevke.
• Če država članica ne izpolnjuje svojih obveznosti glede odgovornosti, drugim državam članicam ni treba izpolnjevati solidarnostnih obveznosti v zvezi s to državo članico.
• Če ne bo zadostnega števila zavez za premestitev, da bi se dosegla minimalna „solidarnost glede ljudi“, ki jo mora zagotoviti Unija, bodo poravnave obveznosti postale obvezne in delovale kot varovalni mehanizem za zagotavljanje minimalne solidarnosti ljudi na ravni EU (kar pomeni, da se bodo države članice, ki so pod migracijskim pritiskom, razbremenile tako, da letno ne bodo prevzele odgovornosti za določeno število ljudi).
• Forum EU na visoki ravni za migracije, ki ga sestavljajo ministri držav članic, se lahko skliče kadar koli, kadar obstaja težava, vključno s potrebo po izvedbi nove zaveze, medtem ko bo vsakodnevno izvajanje solidarnosti zagotovljeno prek solidarnostnega foruma na tehnični ravni.
• Če države članice pravil ne bodo začele upoštevati v dveh letih, lahko Komisija uporabi pooblastila, ki jih ima na podlagi Pogodbe (kršitve).

„Migracijski pritisk“ pomeni položaj, ki ga povzročijo prihodi po kopnem, morju ali zraku ali prošnje državljanov tretjih držav ali oseb brez državljanstva, v takem obsegu, da ustvarjajo nesorazmerne obveznosti za državo članico, ob upoštevanju splošnih razmer v Uniji, celo za dobro pripravljen azilni, sprejemni in migracijski sistem ter zahtevajo takojšnje ukrepanje, zlasti solidarnostne prispevke, in ob upoštevanju posebnosti geografske lege države članice. „Migracijski pritisk“ vključuje situacije, v katerih prihaja veliko število državljanov tretjih držav ali oseb brez državljanstva ali obstaja tveganje prihodov v velikem številu, tudi kadar to izhaja iz ponavljajočih se izkrcanj po operacijah iskanja in reševanja ali iz nedovoljenega gibanja državljanov tretjih držav ali oseb brez državljanstva med državami članicami.

„Resne migracijske razmere“ pomenijo razmere, v katerih kumulativni učinek sedanjih in prejšnjih letnih prihodov državljanov tretjih držav ali oseb brez državljanstva povzroči, da dobro pripravljen azilni, sprejemni in migracijski sistem doseže meje svojih zmogljivosti;

Migracijski pritisk je opredeljen predvsem z velikim številom prihodov (ali tveganjem velikega števila prihodov) ali prošenj, ki bodo ustvarile nesorazmerne obveznosti (tj. ker bo ta država članica odgovorna za obravnavo velikega števila prošenj) v dobro pripravljenem sistemu.

Odločilni dejavnik v „resnih migracijskih razmerah“ ni število prihodov (ni nujno, da so obsežni), temveč njihov kumulativni učinek, tako da lahko država članica, ki je dobro pripravljena, zaradi te kumulacije sčasoma doseže meje svojih zmogljivosti. To bi se lahko zgodilo na primer v državah članicah, ki se skozi čas spopadajo s sekundarnimi gibanji.

Država članica, ki je pod migracijskim pritiskom, lahko dostopa do solidarnosti in/ali se ji prizna popolno ali delno zmanjšanje solidarnostne zaveze, medtem ko se državi članici, ki se spopada z resnimi migracijskimi razmerami, prizna le popolno ali delno zmanjšanje solidarnostne zaveze.

Komisija mora pri ocenjevanju, ali je država članica pod migracijskim pritiskom ali pa se spopada z resnimi migracijskimi razmerami, upoštevati vrsto kvantitativnih kazalnikov. Med temi so: število oseb, izkrcanih po operacijah iskanja in reševanja; število prošenj za mednarodno zaščito; število oseb, za katere se uporablja postopek na meji; število upravičencev do začasne zaščite; ter več kvalitativnih kazalnikov, kot so instrumentalizacija, obseg in trendi nedovoljenega gibanja.

Določena bodo jasnejša pravila o odgovornosti za obravnavanje prošenj za azil. Z novimi pravili se krepijo merila odgovornosti in pravila za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil:

• prošnja za mednarodno zaščito v državi članici prvega vstopa (razen če oseba nima veljavnega vizuma ali dovoljenja za prebivanje ali dovoljenja za potovanje v Uniji brez vizuma), v kateri mora biti prosilec med določanjem odgovorne države članice;
• polno sodelovanje z organi za opredelitev odgovorne države članice, vključno z obveznostjo sodelovanja pri zbiranju biometričnih podatkov in predložitve dokumentov, pomembnih za ugotavljanje identitete;
• skladnost z odločitvijo o predaji in polno sodelovanje pri njenem izvajanju.

Neizpolnjevanje teh obveznosti ima jasne pravne posledice za prosilca, kot so:     

• celoten sklop materialnih pogojev za sprejem se zagotovi le v državi članici, v kateri naj bi bil prosilec v skladu s pravili o upravljanju azila in migracij; če je prosilec v drugi državi članici, so krite samo osnovne potrebe;
• organi držav članic, ki določajo odgovornost, morajo določanje nadaljevati, tudi če prosilec ni prisoten na njihovem ozemlju, tj. prosilec, ki krši zahtevo po prisotnosti v tej državi članici, ne bo upravičen do osebnega razgovora in do predložitve/pojasnitve informacij o svojem primeru;
• zaradi neupoštevanja odločitve o predaji in pobega po izdaji odločitve o predaji se rok za izvedbo predaje podaljša (z 18 mesecev v skladu s starimi pravili na tri leta v skladu z novimi pravili).

Obveznosti prosilcev so jasnejše in strožje.

Kadar se prosilec nedovoljeno preseli iz ene države članice v drugo, uredba o upravljanju azila in migracij predvideva možnost predaje osebe iz države članice, v kateri je oseba fizično prisotna, v državo članico, v kateri mora biti oseba zakonito prisotna. Ta predaja se imenuje „postopek ponovnega sprejema“.

Postopek ponovnega sprejema bo iz dolgotrajnega in zapletenega postopka, ki temelji na zahtevah med državami članicami ter izmenjavi dokazil in dokazov, postal preprost postopek uradnega obveščanja. To pomeni, da lahko država članica, v kateri je oseba prisotna brez (pravnega) razloga, preprosto pošlje uradno obvestilo odgovorni državi članici in hitro sprejme odločitev o predaji.

Če uradno obvestilo o ponovnem sprejemu ne bo poslano pravočasno (s strani države članice, na ozemlju katere se oseba nahaja), se odgovornost ne bo prenesla. To pomeni, da lahko država članica kadar koli pošlje uradno obvestilo o prisotnosti osebe in posledično organizira njeno predajo. 

Ko oseba prispe v Unijo in zaprosi za mednarodno zaščito, bo morala država članica prvega prihoda določiti, katera država članica je odgovorna. Eno najtežjih meril, ki jih je treba uporabiti, je merilo družine (tj. kadar ima prosilec družinskega člana v drugi državi članici). Osebe, ki vložijo prošnjo ob prihodu v Unijo in imajo družinske člane v drugih državah članicah, pogosto ne čakajo na zaključek postopka v državi članici prvega vstopa, saj gre za dolgotrajen in birokratski postopek. Namesto tega gredo neposredno v državo članico, v kateri je njihov družinski član.

Uredba o upravljanju azila in migracij zahteva, da države članice primere, ki zadevajo družinske člane, obravnavajo prednostno in sprejmejo odločnejše ukrepe v podporo iskanju družine. Roki za odgovore med državami članicami bodo krajši, države članice pa se bodo morale izogibati zahtevanju nepotrebnih, zapletenih dokazov (kot so test DNK ali izvirni poročni list ali rojstni listi), kadar so posredni dokazi skladni, preverljivi in dovolj podrobni.

Agencija EUAA bo pripravila predlogo, ki jo bo prosilec čim prej izpolnil, da bi se olajšala hitrejša in učinkovitejša opredelitev primerov, ki zadevajo družinske člane, ter smernice za podporo identifikaciji in iskanju družinskih članov. Ti ukrepi naj bi skupaj z razširitvijo opredelitve družinskega člana na družine v tranzitu in drugimi izboljšavami (tj. novimi merili odgovornosti za diplome) zagotovili pravičnejši in učinkovitejši sistem ter zmanjšali nekatere dejavnike privlačevanja, zaradi katerih se ljudje nedovoljeno gibajo.

EU vzpostavlja prilagojena celovita partnerstva s ključnimi partnerskimi državami, pri čemer se osredotoča na več področij sodelovanja, kot so gospodarstvo, trgovina, zelena energija in digitalno področje ter upravljanje migracij in varnost.

Partnerstva dopolnjujejo akcijski načrti za obravnavanje migracijskih izzivov v okviru pristopa celotne poti.

Poleg tega se drugi instrumenti, kot so operativna partnerstva za boj proti tihotapljenju s ključnimi partnerskimi državami (tj. Zahodnim Balkanom, Marokom in Tunizijo), izvajajo z ukrepi za okrepitev sodelovanja in odzivanje na izzive, povezane s tihotapljenjem migrantov in trgovino z ljudmi ter nedovoljenimi migracijami v Evropo iz tranzitnih držav. Te ukrepe dopolnjujejo tudi pobude in ukrepi za zmanjšanje nezakonitih odhodov, kot je povečanje števila zakonitih poti v Evropo z izvajanjem Partnerstva za privabljanje talentov, okrepljeni mehanizmi zaščite in azilni mehanizmi v partnerskih državah, zagotavljanje možnosti vračanja iz tranzitnih držav in reintegracije ter odpravljanje temeljnih vzrokov migracij.

EU je novembra 2023 sklenila svetovno zavezništvo za boj proti tihotapljenju migrantov, da bi okrepila sodelovanje s partnerskimi državami na področju preprečevanja nedovoljenih migracij, odzivanja, zaščite in alternativ tem migracijam. To je pomemben korak v boju proti tihotapljenju migrantov v sodelovanju z našimi partnerji. Za boj proti mreži je potrebna mreža. 

Poleg tega se na področju boja proti tihotapljenju migrantov izvajajo najrazličnejši projekti. Projekti skupnega operativnega partnerstva združujejo organe kazenskega pregona in pravosodne organe, da bi razvili zmogljivosti za boj proti kriminalnim mrežam, projekti na področju obveščanja in ozaveščanja pa seznanjajo o tveganju nedovoljenih migracij ter zagotavljajo informacije o zakonitih alternativah nezakonitim migracijam.

Komisija predlaga nadgradnjo zakonodajnega okvira z direktivo o določitvi minimalnih pravil za preprečevanje pomoči pri nedovoljenem vstopu, tranzitu in prebivanju v Uniji in boj proti njej. To je bilo predstavljeno novembra 2023 na mednarodni konferenci o svetovnem zavezništvu za boj proti tihotapljenju migrantov. Direktiva ima naslednjih pet ciljev:

1. učinkovit pregon organiziranih kriminalnih mrež;
2. usklajene kazni, ki upoštevajo težo kaznivega dejanja;
3. izboljšanje dosega pristojnosti;
4. okrepitev virov in zmogljivosti držav članic;
5. izboljšanje zbiranja podatkov in poročanja.

Predlog uredbe o okrepitvi policijskega sodelovanja v zvezi s preprečevanjem, odkrivanjem in preiskovanjem tihotapljenja migrantov in trgovine z ljudmi, o okrepitvi Europolove podpore pri preprečevanju teh kaznivih dejanj in boju proti njim ter o spremembi uredbe v okviru nove zakonodaje za boj proti tihotapljenju sledi naslednjim posebnim ciljem:

1. krepitev sodelovanja med organi na področju tihotapljenja migrantov in trgovine z ljudmi;
2. krepitev usmerjanja in usklajevanja na ravni EU na področju boja proti tihotapljenju migrantov in trgovine z ljudmi;
3. izboljšanje izmenjav informacij o tihotapljenju migrantov in trgovini z ljudmi;
4. okrepitev virov držav članic za preprečevanje tihotapljenja migrantov in trgovine z ljudmi ter boj proti njima;
5. okrepitev podpore Europola pri preprečevanju tihotapljenja migrantov in trgovine z ljudmi ter boju proti njima z operativnimi projektnimi skupinami in Europolovimi napotitvami za operativno podporo.

Za izpolnitev teh ciljev Komisija predlaga tudi povečanje finančnih in človeških virov Europola, da bi izpolnili operativne potrebe in odpravili ugotovljene vrzeli.

Migracije so globalna realnost in sestavni del poglabljanja odnosov EU s partnerji po vsem svetu. Komisija z mednarodnimi partnerji dosledno sodeluje v pristopu Ekipa Evropa, da bi odpravila temeljne vzroke migracij, se borila proti tihotapljenju migrantov in spodbujala zakonite poti.

Razvoj zakonitih migracij mora biti tesno povezan tudi z okrepljenim sodelovanjem na področju ponovnega sprejema. V okviru delujočega azilnega in migracijskega sistema je treba vrniti osebe, ki nimajo zakonite pravice do prebivanja v Evropi. Koordinator EU za vračanje pri tem tesno sodeluje z državami članicami v mreži na visoki ravni za vračanje.

S številnimi državami izvora in tranzita v EU se razvija nova paradigma, ki temelji na celovitih partnerstvih, kar vključuje nedavne pobude s Tunizijo, Mavretanijo in Egiptom. V okviru tega novega pristopa so migracije ob drugih ključnih področjih, kot so gospodarstvo in trgovina, naložbe v zeleno energijo, varnost in medosebni odnosi, vključene v tesno sodelovanje z našimi partnerskimi državami. EU je s svojimi državami članicami v svetovnem merilu vodilna donatorka podpore za begunce in pomoči za razvoj. Celovita partnerstva dopolnjuje pristop celotne poti, ki zajema vse vidike, od odpravljanja temeljnih vzrokov nedovoljenih migracij do sodelovanja pri drugih vidikih migracij in upravljanja meja (akcijski načrti za osrednjesredozemsko, zahodnobalkansko, zahodnosredozemsko in atlantsko ter vzhodnosredozemsko pot).